Innovative Beschaffung

1. Einführung

Investitionen in die innovative Beschaffung, einschließlich vorkommerzieller Auftragsvergabe und öffentlicher Beschaffung innovativer Lösungen, machen etwa 10 % der gesamten öffent-lichen Beschaffungsausgaben in der EU aus. Eine der Schwierigkeiten, mit denen Städte auf dem Weg zur Digitalisierung konfrontiert sein können, ist der fehlende technische Hinter-grund, um Interoperabilität und Datenkontrolle in einer Smart City zu gewährleisten.

Dar-über hinaus erfordert die Digitalisierung oft Lösungen, für die es auf dem Markt ein kein aus-reichendes Angebot gibt und die möglicherweise neu entwickelt oder an spezifische Bedürf-nisse angepasst werden müssen. Daher ist die Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Ver-waltung und Wirtschaftsakteuren bei der Bereitstellung von Lösungen wichtig, und in diesem Sinne kann die innovative Beschaffung die breite Akzeptanz der beschafften Lösungen er-leichtern, die für die Entwicklung zu einer Smart City erforderlich sind. 

2. Warum innovative Beschaffung wählen?

Innovative Beschaffung trägt zur Modernisierung öffentlicher Dienste bei und verbessert de-ren Qualität und Effizienz, indem sie innovativen Unternehmen dabei hilft, Skaleneffekte zu erzielen.

Mit innovativer öffentlicher Beschaffung kann die öffentliche Hand ihr Angebot auf innovati-ve Lösungen ausrichten und so den Markt über die öffentliche Nachfrage beeinflussen. Die Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor, die durch innovative öf-fentliche Beschaffung ermöglicht wird, fördert nicht nur Forschung und die Entwicklung neu-er Ideen, sondern ermöglicht auch die Entwicklung von Lösungen, die noch nicht auf dem Markt verfügbar sind. Darüber hinaus hilft sie, langfristigen Bedarf zu antizipieren und zu de-cken. Darüber hinaus stärkt innovative Beschaffung die Wettbewerbsfähigkeit des privaten Sektors, indem sie die Entwicklung maßgeschneiderter Produkte und Dienstleistungen för-dert, die speziell auf die Bedürfnisse des öffentlichen Sektors zugeschnitten sind, und gleich-zeitig die Effizienz, Nachhaltigkeit und Belastbarkeit der implementierten Lösungen steigert.

3. Verfahren der innovativen Beschaffung

Innovative Beschaffung umfasst die vorkommerzielle Auftragsvergabe und die öffentliche Be-schaffung innovativer Lösungen. Die vorkommerzielle Auftragsvergabe ist vom Anwendungs-bereich der Richtlinien über die öffentliche Auftragsvergabe (Richtlinien 2014/24/EU und 2014/25/EU) ausgenommen, während die öffentlichen Beschaffungsverfahren für innovative Lösungen durch die Richtlinie 2014/24/EU geregelt sind. 

3.1 Vorkommerzielle Auftragsvergabe (PCP)

Die vorkommerzielle Auftragsvergabe ist ein Vergabeverfahren für Forschungs- und Entwick-lungsdienstleistungen zur Entwicklung innovativer Waren und Dienstleistungen, die noch nicht auf dem Markt erhältlich sind und noch nicht für den kommerziellen Einsatz geeignet sind. Unter „vorkommerzieller Auftragsvergabe“ versteht man die Beschaffung von For-schungs- und Entwicklungsleistungen (F&E) bis hin zur Prototyping- oder ersten Testproduk-tionsphase. Die F&E-Leistungen umfassen Aktivitäten wie Lösungsfindung und -design, Proto-typing bis hin zu einer Testphase mit einer begrenzten Anzahl erster Produkte oder Dienst-leistungen. Die vorkommerzielle Auftragsvergabe ergänzt daher die öffentliche Beschaffung innovativer Lösungen (PPI). Das tatsächliche kommerzielle Volumen der beschafften Endpro-dukte wird in der PPI ermittelt.

Verfahren:

Bei der vorkommerziellen Auftragsvergabe (PCP) wird eine Ausschreibung für drei verschie-dene Phasen veröffentlicht: Lösungsfindung, Prototyping und Testproduktion. Diese Phasen werden über drei verschiedene Einzelverträge mit mehreren Anbietern umgesetzt. Der öf-fentliche Auftraggeber sollte zudem mit jedem ausgewählten Anbieter einen Rahmenvertrag für die gesamte vorkommerzielle Auftragsvergabe abschließen.
Die Forschungs- und Entwicklungsarbeit beginnt mit ausgewählten Kandidaten und beinhal-tet Zahlungen für die Sondierungsphase. Anschließend wird entschieden, ob mit der Proto-typenentwicklung fortgefahren wird. Nach der Prototypenproduktion wird entschieden, ob die Testphase mit weiteren Zahlungen für die Prototypenentwicklung und die begrenzte Pro-duktproduktion beginnt. Die letzte Phase umfasst die Auswertung, Veröffentlichung und Standardisierung der Ergebnisse mit der Abschlusszahlung.
 

Figure - Pre-commercial procurement processhttps://s3platform.jrc.ec.europa.eu/en/w/guidance-for-public-authorities-on-public-procurement-of-innovation

3.2 Öffentliche Beschaffung innovativer Lösungen (PPI)

Bei der öffentlichen Beschaffung innovativer Lösungen (PPI) fungiert der öffentliche Auftrag-geber als Erstkunde für innovative Waren oder Dienstleistungen, die noch nicht in großem Umfang kommerziell verfügbar sind. Bei diesen Verfahren können die Lösungen bereits in ge-ringen Mengen oder nahezu marktreif sein.
Die Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe regelt die Beschaffungsverfahren für öffentliche Auf-traggeber und enthält Bestimmungen für PPI. Die europäische Richtlinie sieht die folgenden drei Verfahren für PPI vor:

• Verhandlungsverfahren (Art. 29)
• Innovationspartnerschaft (Art. 30)
• Wettbewerblicher Dialog (Art. 31)

3.2.1 Verhandlungsverfahren und wettbewerblicher Dialog

Die beiden Verfahren sind sehr ähnlich. Die Hauptunterschiede zwischen ihnen sind folgen-de:

• Der wettbewerbliche Dialog wird dann eingesetzt, wenn die Vergabebehörden die technischen Spezifikationen der zu beschaffenden Güter nicht kennen und eine Dia-logphase zur Entwicklung einer technischen Spezifikation erforderlich ist.
• Beim wettbewerblichen Dialog mit Verhandlung sind die technischen Spezifikationen bereits festgelegt, über das Angebot kann jedoch bis zur endgültigen Angebotsabgabe verhandelt werden.
• Ein weiterer Unterschied besteht darin, dass beim wettbewerblichen Dialog das Krite-rium des wirtschaftlich günstigsten Angebots zwingend angewendet werden muss.

Verfahren:

• Wettbewerblicher Dialog (Art. 30 der Richtlinie 2014/24/EU):

Auswahlphase: Der Prozess beginnt mit der Veröffentlichung einer Auftragsbekanntmachung. Dabei können nur diejenigen Wirtschaftsteilnehmer am Dialog teilnehmen, die von den öf-fentlichen Auftraggebern aufgrund ihrer ersten Bewertungen eingeladen wurden.

Dialogphase: Dieser Dialog kann in mehreren Phasen geführt werden, wobei der technische Teil der Angebote schrittweise verfeinert und die möglichen Lösungen eingegrenzt werden. Sobald die Behörden einen praktikablen Ansatz zur Erfüllung ihrer Anforderungen gefunden haben, schließen sie den Dialog ab und fordern jeden Bieter auf, ein endgültiges Angebot mit den im Dialog erzielten technischen Überlegungen einzureichen.

Vergabephase: Der öffentliche Auftraggeber vergibt den Auftrag an den Bieter unter Anwen-dung der in der Auftragsbekanntmachung festgelegten Zuschlagskriterien.

• Verhandlungsverfahren (Art. 29)

Auswahlphase: Der Prozess beginnt mit der Veröffentlichung einer Auftragsbekanntma-chung. An den Verhandlungen können nur die Wirtschaftsteilnehmer teilnehmen, die der öf-fentliche Auftraggeber auf Grundlage seiner ersten Bewertung zur Teilnahme aufgefordert hat. Im Verhandlungsverfahren können nur die Wirtschaftsteilnehmer, die der öffentliche Auftraggeber nach Bewertung der bereitgestellten Informationen dazu aufgefordert hat, ein erstes Angebot abgeben, das die Grundlage für die nachfolgenden Verhandlungen bildet.

Verhandlungsphase: Im wettbewerblichen Dialog legen die Bieter Angebote vor, über die verhandelt werden kann. In dieser Phase kann die Zahl der Bewerber reduziert werden, in-dem diejenigen ausgewählt werden, die einen Großteil der vom öffentlichen Auftraggeber festgelegten Anforderungen und Zuschlagskriterien erfüllen. Die verbleibenden Bieter wer-den aufgefordert, endgültige Angebote einzureichen, sobald der öffentliche Auftraggeber seine Absicht erklärt hat, die Verhandlungen abzuschließen.

Vergabephase: Abschließend bewerten die Behörden diese endgültigen Angebote anhand der in der Auftragsbekanntmachung festgelegten Zuschlagskriterien.

3.1.2 Innovationspartnerschaft

Die Innovationspartnerschaft wird in Art. 31 der Richtlinie 2014/24/EU definiert und hat zum Ziel, innovative Produkte, Dienstleistungen oder Bauleistungen zu entwickeln und anschlie-ßend die damit verbundenen Lieferungen, Dienstleistungen oder Bauleistungen zu beschaf-fen, sofern diese den zwischen den öffentlichen Auftraggebern und den Teilnehmern des Verfahrens vereinbarten Leistungsniveaus und Höchstkosten entsprechen.

Verfahren:

Der Innovationspartnerschaftsprozess erfolgt in drei Phasen:

• Auswahlphase: Die Auswahlphase bildet den Beginn des Verfahrens. Nach einer Aus-schreibung werden ein oder mehrere der am besten geeigneten Partner aufgrund ih-rer Fähigkeiten und Kompetenzen ausgewählt und ein Vertrag mit ihnen geschlossen. Für dieses Verfahren schreibt die Richtlinie vor, dass Aufträge ausschließlich auf Grundlage des MEAT-Kriteriums vergeben werden.
• Forschungs- und Entwicklungsphase: In der nächsten Phase entwickeln die Partner gemeinsam mit dem öffentlichen Auftraggeber die neue Lösung. Diese Forschungs- und Entwicklungsphase kann in mehrere Phasen unterteilt werden, die der Konzept-bewertung, der Entwicklung von Prototypen und/oder Leistungstests dienen. Die An-zahl der Partner kann in jeder Phase anhand vordefinierter Kriterien reduziert wer-den.
• Kommerzielle Phase: In der kommerziellen Phase liefern die Partner die digitale Lö-sung auf Grundlage der in der Richtlinie Auswahl von Beschaffungsobjekten und Vor-lagen enthaltenen Liste der Beschaffungsobjekte.

4. Prozess der innovativen Beschaffung: Checkliste

Nachfolgend finden Sie eine Checkliste der Aktivitäten, die bei der Implementierung einer innovativen Beschaffung gemäß dem Toolkit der EU-Kommission zur Gestaltung von PCP- und PPI-Strategien  im Detail zu beachten sind:

1)    Ermittlung und Bewertung des Bedarfs:

• Der erste Schritt ist die Ermittlung des Bedarfs. Dies kann z. B. durch Um-fragen, persönliche Bedarfsermittlungsgespräche und behördeninterne Be-fragungen erfolgen. Weitere Einzelheiten hierzu finden Sie in der Richtlinie zur Bedarfsermittlung.
• Sobald ein Bedarf ermittelt wurde, was häufig durch eine umfassende Be-darfsanalyse geschieht, ist es von entscheidender Bedeutung, die spezifi-schen Bereiche der Anforderungen der öffentlichen Behörde zu definieren, auch wenn Einzelheiten und Budgets noch nicht vollständig feststehen.
• Geschäftsfall: Analyse der Kosten und Vorteile der Einführung einer inno-vativen Beschaffung für jeden überprüften und priorisierten ungedeckten Bedarf.
• Marktanalyse: Der öffentliche Auftraggeber führt eine Funktionsanalyse durch, um die Bedürfnisse der Organisation, einschließlich derer ihrer Partner und Benutzer, zu verstehen und gleichzeitig bestehende Probleme oder Verbesserungsmöglichkeiten zu identifizieren. Diese Analyse hilft fest-zustellen, ob die aktuellen Geräte und Dienstleistungen noch geeignet sind oder ob Aktualisierungen erforderlich sind.

2)    Gemeinsame Beschaffung: Prüfen Sie, ob andere Verwaltungen den gleichen Bedarf haben. Weitere Informationen zur gemeinsamen Beschaffung finden Sie in den Ein-zelheiten in der Richtlinie zur Bedarfsermittlung. 

3)    Vorherige Marktkonsultation: Ist eine Möglichkeit, den Markt vor der Ausschreibung zu analysieren. Artikel 40 der Richtlinie 2014/24/EU besagt, dass öffentliche Auftrag-geber den Rat unabhängiger Sachverständiger, Behörden oder Marktteilnehmer ein-holen können, sofern dies nicht zu Wettbewerbsverzerrungen führt und nicht gegen die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und Transparenz verstößt. Weitere Informa-tionen hierzu finden Sie in der Richtlinie Informationen zur Förderung der Teilnahme von KMU.

• Der erste Schritt umfasst die Recherche und Erstellung eines Beratungsrah-mens, in dem der Einkäufer die am besten geeignete Art der Marktkonsultati-on festlegt. Mögliche Methoden sind beispielsweise Online-Fragebögen, „Meet the Buyer“-Veranstaltungen (Gruppen- oder Einzeltreffen), Online- oder per-sönliche Treffen, Hackathons und Challenges.
• Der zweite Schritt besteht in der Vorbereitung der Konsultation durch die Ver-öffentlichung einer Vorabinformation, in der die Konsultation offiziell ange-kündigt wird.
• Im dritten Schritt werden anschließend Interviews bzw. Meetings mit potenzi-ellen Lieferanten organisiert und durchgeführt. Anschließend prüft und ver-wertet der Einkäufer die gewonnenen Ergebnisse.
• Abschließend wird empfohlen, den gesamten Konsultationsverlauf detailliert zu dokumentieren.

4)    Ausarbeitung der Ausschreibungsunterlagen:

• Wählen Sie die Art des zu befolgenden Verfahrens: PCP oder PPI
  • PCP: Auch wenn PCP nicht unter die Richtlinie 2014/24/EU fällt, ist es wün-schenswert, dies im Rahmen eines offenen Verfahrens durchzuführen, um ein Höchstmaß an Wettbewerb, Transparenz und Gleichbehandlung der Bieter zu gewährleisten.
  • PPI: Nach der Durchführung einer Marktkonsultation sollte sich die kontak-tierende Behörde über das richtige Verfahren im Rahmen des in Abschnitt 2.2 analysierten PPI-Verfahrens bewusst sein.
• Vorabinformation: Gemäß Art. 48 der Richtlinie 2014/24/EU kann die Vorabinfor-mation nicht nur dazu verwendet werden, Bieter über den bevorstehenden offe-nen Konsultationsmarkt zu informieren, sondern auch, um allen potenziell inte-ressierten Bietern auf dem Markt transparent ihre Absicht bekannt zu geben, künftig eine Ausschreibung durchzuführen. Die Vorabinformation kann auch spezi-fische Konformitätstests ankündigen, um die Eignung von Lösungen/Technologien für die kommerzielle Umsetzung im Rahmen von PPI zu bewerten.
• Veröffentlichung der Auftragsbekanntmachung: Beschreibung der wichtigsten In-formationen über das Verfahren, z. B. Bedarf und Anforderungen, voraussichtliche Dauer des Verfahrens, Ausschluss- und Auswahlkriterien sowie Zuschlagskriterien.
• Technische Spezifikation: Nach der Definition des Beschaffungsobjekts ist die Aus-arbeitung der technischen Spezifikationen erforderlich. Bitte beachten Sie die ent-sprechenden Vorlagen, sortiert nach Beschaffungsobjekt. Weitere Informationen zur Einbeziehung von Mindestinteroperabilitätsmechanismen (Minimum In-teroperability Mechanisms, MIMs) in die technischen Spezifikationen finden Sie in der Richtlinie zur Einhaltung von MIMs, Standards, Spezifikationen und Zertifizie-rungen. Bitte beachten Sie, dass bei innovativen Beschaffungen die technischen Spezifikationen häufig Gegenstand weiterer Spezifikationen sind, die im Dialog mit den Lieferanten definiert werden müssen.
• Ausschlusskriterien: Die Richtlinien zur öffentlichen Auftragsvergabe sehen aus-drücklich eine Reihe obligatorischer Ausschlusskriterien in den Auftragsunterlagen vor. Optionale Ausschlusskriterien können ebenfalls aufgenommen werden, wenn die nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinien dies vorschreiben und sie den Zielen der Richtlinie entsprechen. Die gleichen Ausschlusskriterien werden häufig auch in der vorkommerziellen Auftragsvergabe verwendet.
• Auswahlkriterien: Bei der vorkommerziellen Auftragsvergabe (PCP) gibt es keine rechtlichen Anforderungen, die die ÖA zur Anwendung bestimmter Auswahlkrite-rien verpflichten. Relevante Erfahrungen und Fähigkeiten im Zusammenhang mit dem Auftrag, wie z. B. die Fähigkeit zur Durchführung von Forschung und Entwick-lung und die Verfügbarkeit von qualifiziertem Personal, können berücksichtigt werden. Strenge Anforderungen an die finanzielle Leistungsfähigkeit oder die be-rufliche Qualifikation sind jedoch nicht ratsam, da es bei der Ausschreibung um die Entwicklung innovativer Lösungen geht, die noch nicht auf dem Markt verfüg-bar sind. Die Forderung nach Referenzen oder Jahresumsätzen könnte die Teil-nahme innovativer KMU behindern. Es ist wünschenswert, allen interessierten Parteien (Unternehmen, Start-ups, Universitäten usw.) die Teilnahme zu ermögli-chen, die einen klaren Marktzugang nachweisen können. Für PPI definiert Artikel 58 der Richtlinie 2014/24/EU verschiedene Kategorien von Auswahlkriterien, die der öffentliche Auftraggeber anwenden kann, wie z. B. berufliche Tätigkeit, wirt-schaftliche Anforderungen und technische Anforderungen. Weitere Informationen zu Auswahlkriterien im Vergabeverfahren finden Sie im Abschnitt „Maßnahmen vor der Auftragsvergabe“ der Richtlinie für effektive Verfahren zur Bewertung der Beschaffung und effektive Verhandlungen.
• Zuschlagskriterien: Wie bereits im vorherigen Abschnitt 2 erläutert, sieht die EU-Richtlinie für PPI-Ausschreibungen in bestimmten Fällen, beispielsweise beim wettbewerblichen Dialog und in der Innovationspartnerschaft, die ausschließliche Anwendung des MEAT-Kriteriums vor. Für das Verhandlungsverfahren ist dies nicht vorgeschrieben. Im Verhandlungsverfahren und bei der vorkommerziellen Auftragsvergabe gibt es keine spezifische Regelung zur Anwendung des Zuschlags-kriteriums. Es ist jedoch klar, dass es im Hinblick auf die Qualität, die Umsetzung und die Auswirkungen empfehlenswert ist, das Angebot nicht nur nach dem Preis, sondern auch nach der Qualität zu bewerten.

5)    Bewertung der Angebote und Auftragsvergabe: In diesem Abschnitt werden die Lie-feranten unter Anwendung der Ausschluss-, Auswahl- und Zuschlagskriterien ausge-wählt und schließlich die Auftragsvergabe bekannt gegeben. Weitere Informationen finden Sie in der Richtlinie für effektive Verfahren zur Bewertung der Beschaffung und effektive Verhandlungen.

6)    Vertragserfüllung und -überwachung: Zur Überwachung der Vertragserfüllung im Rahmen von PCP- oder PPI-Verträgen können spezifische Klauseln und damit verbun-dene Strafen sowie Leistungskennzahlen (KPI) verwendet werden.

5. Abschluss

Wir haben verschiedene Arten der innovativen Beschaffung analysiert und die einzelnen Schritte beschrieben. Zusätzlich haben wir eine Checkliste mit Maßnahmen erstellt, die für jedes ausgewählte Verfahren zu ergreifen sind. Wir hoffen, dass dies dazu beiträgt, den Wert dieser noch wenig genutzten innovativen Beschaffung aufzuzeigen, die strategisch wichtig ist, um innovative Lösungen auf dem Weg zur Smart City zu identifizieren und umzusetzen.