Approvisionnements dans le cadre de l'innovation

1. Introduction

Les investissements dans les marchés publics d'innovation, dont les approvisionnements publics précommerciaux et les marchés publics de solutions innovantes, représentent environ 10 % du total des dépenses de marchés publics dans l'UE. L'une des difficultés rencontrées par une ville sur la voie de la numérisation est le manque de connaissances techniques pour garantir l'interopérabilité et le contrôle des données dans une ville intelligente. De plus, la numérisation nécessite souvent des solutions pour lesquelles l'offre est insuffisante sur le marché et qui peuvent exiger d'être créées ou adaptées à un besoin spécifique. Par conséquent, la collaboration entre l'administration publique et les opérateurs économiques pour le déploiement de solutions est importante. À cet égard, les marchés publics d'innovation peuvent faciliter l'adoption généralisée des solutions achetées nécessaires à la transformation d'une ville intelligente.

2. Pourquoi opter pour l'approvisionnement en matière d’innovation

Les approvisionnements innovants contribuent à moderniser les services publics, à améliorer leur qualité et leur efficacité, en aidant les entreprises innovantes à réaliser des économies d’échelle.

Grâce aux marchés publics innovants, les pouvoirs publics peuvent orienter l'offre vers des solutions innovantes et influencer le marché par la demande publique. La collaboration entre les secteurs public et privé, facilitée par les marchés publics innovants, favorise non seulement la recherche et le développement de nouvelles idées, mais permet également la création de solutions encore indisponibles sur le marché. De plus, elle permet d'anticiper et de répondre aux besoins sur le long terme.

Par ailleurs, les marchés publics innovants stimulent la compétitivité du secteur privé grâce à la création de produits et services sur mesure répondant spécifiquement aux besoins publics, tout en améliorant l'efficacité, la durabilité et la résilience des solutions mises en œuvre.

3. Procédures d'approvisionnement en matière d’innovation

Les marchés publics innovants comprennent les approvisionnements publics avant commercialisation et les marchés publics de solutions innovantes. Les approvisionnements publics avant la commercialisation sont exclus du champ d'application des directives sur les marchés publics (directives 2014/24/UE et 2014/25/UE), tandis que les procédures de marchés publics pour les solutions innovantes sont régies par la directive 2014/24/UE. 

3.1.    Approvisionnements publics avant commercialisation (APC, Pre-commercial Procurement, PCP)

Les approvisionnements publics avant commercialisation (APC) sont une procédure d'approvisionnement de services de recherche et développement visant à créer des biens et services innovants non disponibles sur le marché et non encore utilisables commercialement. En effet, les « APC » désignent l'approvisionnement de services de recherche et développement (R&D), jusqu'aux phases de prototypage ou de premiers essais de production. Les services de R&D couvrent des activités telles que l'exploration et la conception de solutions, le prototypage, jusqu'à la phase de test d'un volume limité de premiers produits ou services. Les APC sont donc complémentaires aux marchés publics de solutions innovantes (MPI ou Public Procurement of Innovative Solutions, PPI). En effet, ce sont les MPI qui déterminent le volume commercial réel des produits finaux achetés.

Processus :

Dans le cadre d'un approvisionnement public avant commercialisation (APC), un appel à propositions est publié pour trois phases distinctes : exploration de la solution, prototypage et production test. Ces phases sont mises en œuvre sur base de trois contrats spécifiques attribués à plusieurs opérateurs pour chacune des phases. L’autorité contractante doit également signer un contrat-cadre avec chaque fournisseur sélectionné, qui couvre l'ensemble de l'APC.

Les prestations de R&D débutent avec les candidats sélectionnés et comprennent le paiement de la phase exploratoire, suivie de la décision de passer ou non au prototypage. Après la production du prototype, la décision est prise de passer à la phase de test, avec des paiements supplémentaires pour le prototypage et la production limitée du produit. La phase finale comprend l'évaluation, la publication et la standardisation des résultats, avec un paiement final.
 

Figure - Pre-commercial procurement processhttps://s3platform.jrc.ec.europa.eu/en/w/guidance-for-public-authorities-on-public-procurement-of-innovation

3.2 Marchés publics de solutions innovantes (MPI ou Public Procurement of Innovative Solutions, PPI)

Dans les marchés publics de solutions innovantes (MPI), l'autorité contractante agit comme client lors du lancement pour des biens ou services innovants qui ne sont pas encore disponibles pour être commercialisés à grande échelle. Dans ces procédures, les solutions peuvent être presque disponibles, voire déjà disponibles, en petites quantités sur le marché.

La directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics régit les procédures d'approvisionnement des acheteurs du secteur public et comprend des dispositions relatives aux IPP. La directive européenne définit les trois procédures suivantes pour les IPP :

• Procédure concurrentielle avec négociation (art. 29)
• Partenariat d'innovation (art.30)
• Dialogue compétitif (art. 31)

3.2.1.    Procédure concurrentielle avec négociation et dialogue compétitif

Les deux procédures sont très similaires. Les principales différences sont les suivantes :

• Le dialogue compétitif est utilisé lorsque les autorités contractantes ne connaissent pas les caractéristiques techniques de ce qu’ils souhaitent acheter et qu’une étape de dialogue est nécessaire pour élaborer une spécification technique.
• Dans le dialogue compétitif avec une négociation, les caractéristiques techniques sont déjà fixées, mais l'offre peut être négociée jusqu'à la soumission finale.
• Une autre différence est que dans le dialogue compétitif, l’utilisation du critère de l’offre économiquement la plus avantageuse est obligatoire.

Processus :

• Dialogue compétitif (art.30 de la directive 2014/24/UE) :

Phase de sélection : Le processus commence par la publication d’un avis de marché, permettant uniquement aux opérateurs économiques invités par les autorités contractantes, sur la base de leurs évaluations initiales, de participer au dialogue.

Phase de dialogue : Ce dialogue peut se dérouler en phases successives, affinant progressivement la partie technique des offres et affinant les solutions. Une fois que les autorités ont identifié une approche viable pour répondre à leurs besoins, elles clôturent le dialogue et invitent chaque fournisseur à soumettre une offre finale reprenant les considérations techniques dégagées lors de la phase de dialogue.

Phase d'attribution : L’autorité contractante attribue le marché au fournisseur en appliquant les critères d'attribution fixés dans l'avis de marché.

• Procédure concurrentielle avec négociation (art.29)

Phase de sélection : La procédure débute par la publication d'un avis de marché, permettant uniquement aux opérateurs économiques invités par l’autorité contractante, sur la base de ses évaluations initiales, de participer à la négociation. Dans une procédure concurrentielle avec négociation, seuls les opérateurs économiques invités par l’autorité contractante après évaluation des informations fournies peuvent soumettre une offre initiale qui constitue la base des négociations ultérieures.

Phase de négociation : Dans le cadre du dialogue compétitif, les fournisseurs présentent des offres susceptibles d'être négociées. Durant cette phase, le nombre de candidats peut être réduit en sélectionnant ceux qui répondent au plus grand nombre d'exigences et de critères d'attribution fixés par l’autorité contractante. Les fournisseurs restants sont invités à soumettre leurs offres finales après que l’autorité contractante a déclaré son intention de clôturer les négociations.

Phase d'attribution : Enfin, les autorités évaluent ces offres finales en fonction des critères d’attribution décrits dans l’avis de marché.

3.2.2. Partenariat d'innovation

Le partenariat d'innovation est établi à l'art. 31 de la Directive 2014/24/UE et vise à développer des produits, des services ou des travaux innovants et à acheter ultérieurement les fournitures, services ou travaux qui en découlent, s'ils correspondent aux niveaux de performance et aux coûts maximaux convenus entre les autorités contractantes et les participants à la procédure.

Processus :

Le processus de partenariat en matière d’innovation se déroule en trois phases :

• Phase de sélection : La phase de sélection a lieu au début de la procédure. Après un appel d'offres, un ou plusieurs des partenaires les plus qualifiés sont sélectionnés en fonction de leurs compétences et aptitudes, et un contrat est conclu avec eux. Pour cette procédure, la directive précise que les contrats doivent être attribués uniquement sur la base du critère MEAT.
• Phase de recherche et développement : Dans la phase suivante, les partenaires développent la nouvelle solution en collaboration avec l'acheteur public. Cette phase de recherche et développement peut être subdivisée en plusieurs phases dédiées à l'évaluation du concept, au développement du prototype et/ou aux tests de performance. Le nombre de partenaires peut être réduit à chaque phase selon des critères prédéfinis.
• Phase commerciale : dans la phase commerciale, les partenaires livrent la solution numérique sur la base de la liste des objets d’approvisionnement fournie dans la ligne directrice sur la sélection des objets d’approvisionnement et des modèles

4.    Processus d'approvisionnement en matière d’innovation : liste de contrôle

Voici une liste de contrôle des activités à suivre lors de la mise en œuvre d'un approvisionnement en matière d'innovation, selon la boîte à outils fournie par la Commission européenne pour la conception de stratégies PCP (approvisionnement avant commercialisation) et PPI (approvisionnement public en matière d’innovation) , que nous vous invitons à consulter en détail :

1)    Identifier et évaluer les besoins :

• La première étape consiste à identifier un besoin. Cette étape peut être réalisée par des enquêtes, des réunions d'évaluation des besoins en face à face et des entretiens internes à l'autorité publique, par exemple. Consultez le Ligne directrice d'identification des besoins pour plus de détails.
• Une fois qu'un besoin est identifié, souvent au moyen d'une évaluation complète des besoins, il devient essentiel de définir les domaines spécifiques des exigences de l'autorité publique, même si les détails et les budgets ne sont pas entièrement établis.
• Étude de cas : analyser les coûts et les avantages du lancement d’un marché public d’innovation pour chaque besoin non satisfait vérifié et priorisé.
• Analyse de marché : l'acheteur public réalise une analyse fonctionnelle afin de comprendre les besoins de l'organisation, notamment ceux de ses partenaires et de ses utilisateurs, tout en identifiant les problèmes existants et les axes d'amélioration. Cette analyse permet de déterminer si les équipements et services actuels restent adaptés ou si des mises à jour sont nécessaires.

2)    Approvisionnements conjoints : vérifier si d'autres administrations ont le même besoin. Pour en savoir plus sur les approvisionnements conjoints, consultez les détails dans la ligne directrice sur l’identification des besoins. 

3)    Consultation préliminaire du marché : c'est une façon d’Analyser le marché avant de lancer un appel d'offres. L'article 40 de la directive 2014/24/UE stipule que les pouvoirs publics peuvent solliciter l'avis d'experts, d'autorités ou d'acteurs du marché indépendants, à condition que cela n'ait pas pour effet de fausser la concurrence et ne porte pas atteinte aux principes de non-discrimination et de transparence. Pour en savoir plus, consultez la ligne directrice relative aux informations sur la manière d'encourager la participation des PME.

• La première étape consiste à rechercher et à rédiger une note définissant le cadre de la consultation, dans laquelle l'acheteur détermine le type de consultation de marché le plus adapté. Cela peut inclure des méthodes telles que des questionnaires en ligne, des rencontres avec l'acheteur (en groupe ou individuelles), des réunions en ligne ou en présentiel, des hackathons et des défis.
• La deuxième étape consiste à préparer la consultation en publiant un avis d’information préalable (AIP) pour annoncer officiellement la consultation.
• La troisième étape consiste ensuite à organiser et à mener les entretiens ou réunions avec les fournisseurs potentiels. L'acheteur examine ensuite et exploite les résultats obtenus.
• Enfin, il est conseillé de conserver un enregistrement détaillé de l’ensemble du processus de consultation.

4)    Rédaction du dossier d'appel d'offres :

• Choisissez le type de procédure à suivre : PCP ou PPI
  • PCP : Même si le PCP n'est pas couvert par la directive 2014/24/UE, il est souhaitable de le mener à bien par le biais d'une procédure ouverte afin de garantir une concurrence maximale, la transparence et l'égalité de traitement des fournisseurs.
  • PPI : après avoir mené une consultation de marché, l'autorité contractante doit être informée de la procédure appropriée entre la procédure PPI analysée au paragraphe 2.2.
• Avis de préinformation (API) : conformément à l'article 48 de la directive 2014/24/UE, l'API peut être utilisé non seulement pour informer les fournisseurs de la prochaine consultation publique, mais aussi pour le communiquer en toute transparence à tous les soumissionnaires potentiellement intéressés leur intention de lancer un marché public. L'API peut également annoncer des tests de conformité spécifiques afin d'évaluer la capacité de ses solutions/technologies à être mises en œuvre d’un point de vue commercial dans le cadre d'un PPI.
• Publier l'avis du marché : les principales informations de la procédure doivent être décrites telles que les besoins et exigences, la durée indicative de la procédure, les exigences d'exclusion et de sélection, les critères d'attribution.
• Caractéristiques techniques : après avoir défini l'objet du marché, il convient de rédiger les caractéristiques techniques. Concernant les caractéristiques techniques, veuillez vous référer à la consultation des modèles correspondants, classés par objet de marché concerné. De plus, concernant l'inclusion des mécanismes d'interopérabilité minimale dans les caractéristiques techniques, des informations complémentaires sont disponibles dans la ligne directrice sur la conformité aux MIM, aux normes, aux caractéristiques et aux certifications. Veuillez noter que dans les marchés publics innovants, les caractéristiques techniques font souvent l'objet de spécifications complémentaires qui doivent donc être définies dans le cadre du dialogue avec les fournisseurs.
• Critères d'exclusion : Les lignes directrices sur les marchés publics prévoient explicitement plusieurs critères d'exclusion obligatoires à inclure dans les documents de marché. Des critères d'exclusion facultatifs peuvent également être inclus si la législation nationale traduisant les directives l'exige, à condition qu'ils soient conformes aux objectifs de la directive. Ces mêmes critères d'exclusion sont souvent utilisés pour les contrats d’approvisionnement.
• Critères de sélection : Dans les marchés publics avant commercialisation (MPC), aucune exigence légale n'oblige le ministère public à appliquer des critères de sélection spécifiques. L'expérience et les compétences pertinentes liées au marché, telles que la capacité à mener des activités de recherche et développement et la disponibilité d'un personnel qualifié, peuvent être prises en compte. Cependant, il est déconseillé d'inclure des exigences strictes en matière de capacité financière ou de qualifications professionnelles, car l'appel d'offres porte sur le développement de solutions innovantes qui ne sont pas encore disponibles sur le marché. Exiger des références ou un chiffre d'affaires annuel pourrait mitiger la participation des PME innovantes. Il est préférable d'autoriser la participation de toutes les parties intéressées (entreprises, start-ups, universités, etc.) capable de démontrer un parcours clair vers le marché. Pour les PPI, l'article 58 de la directive 2014/24/UE définit plusieurs catégories de critères de sélection que le maître d'ouvrage est autorisé à utiliser, tels que l'activité professionnelle, les exigences économiques et les exigences techniques. Pour plus d'informations sur les critères de sélection dans le processus d’approvisionnement, consultez la section « Actions préalables à l'attribution » de la ligne directrice sur les processus efficaces d'évaluation et de négociation des marchés publics.
• Critères d'attribution : Pour les appels d'offres PPI, comme nous l'avons déjà évoqué au paragraphe 2 précédent, dans certains cas, comme pour le dialogue compétitif et le partenariat d'innovation, la directive européenne prévoit l'utilisation exclusive du critère de l'offre économiquement la plus avantageuse (MEAT). Ce critère n'est pas défini pour la procédure concurrentielle avec négociation. Dans le cas de la procédure concurrentielle avec négociation et pour les approvisionnements publics avant commercialisation, il n'existe pas de réglementation spécifique concernant l'utilisation du critère d'attribution, mais il est clair que pour garantir la qualité, assurer la mise en œuvre et encourager l'impact, il est recommandé d'évaluer l'offre non seulement sur le prix, mais aussi sur la qualité.

5)    Évaluation des offres et attribution des marchés : Dans cette section, vous devez sélectionner les fournisseurs en appliquant les critères d'exclusion, de sélection et d'attribution et enfin publier un Avis d'attribution de marché. Pour de plus amples informations, consultez les Lignes directrices sur les processus efficaces d'évaluation et de négociation des marchés publics.

6)    Exécution et suivi du contrat : À cette fin, des clauses spécifiques et des pénalités associées ainsi que des indicateurs clés de performance (ICP ou key performance indicators, KPIs) peuvent être utilisés pour surveiller les performances des contrats PCP ou PPI.

5.    Conclusion

Nous avons analysé différents types d'approvisionnements innovants et décrit les étapes de chaque procédure. Nous avons également fourni une liste de contrôle des actions à entreprendre pour chaque type de procédure d'approvisionnement innovant choisi. Nous espérons que cela contribuera à clarifier la valeur de ces approvisionnements innovants encore sous-exploités et stratégiques pour identifier et mettre en œuvre des solutions innovantes en vue de devenir une ville intelligente.